A Convenção n°169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a legislação brasileira são o tema central de um artigo acadêmico defendido pelo geólogo, advogado e técnico em transações imobiliárias, Carlos Alberto Schenato, que possui mais de 35 anos de experiência em assessoria, consultoria, elaboração, execução de projetos ambientais e minerais na região. O estudo traz uma abordagem jurídica sobre a exploração de recursos minerais nas comunidades do Assentamento Agroextrativista do Lago Grande de Franca, em Santarém, no oeste do Pará.
A proposta é analisar a aplicação da Convenção da OIT na autorização de pesquisa mineral, bem como discutir os aspectos econômicos, valores ambientais e sociais relacionados à atividade mineral nas comunidades tradicionais. A Alcoa World Alumina Brasil Ltda., e a sua subsidiária, Matapu Sociedade de Mineração Ltda., detentoras, dentre outros, de Requerimentos de Pesquisa Mineral e Autorizações de Pesquisa da Agência Nacional de Mineração (ANM), na área do PAE Lago Grande. De acordo com a legislação, as atividades minerais só poderão ser realizadas em áreas de assentamento agroextrativista mediante autorização prévia e consulta às comunidades afetadas.
O estudo de Carlos Alberto Schenato investiga em que medida a Convenção n° 169 da OIT e a legislação pátria, podem e devem ser utilizadas, cada vez que sejam previstas medidas administrativas de autorização de pesquisa mineral, pelo Estado, em terras tradicionalmente ocupadas, por assentamentos, e se aquela tem sido aplicada pelo Poder Judiciário, utilizando-se, para tal propósito, de um estudo de caso envolvendo o PAE Lago Grande.
Schenato, em seu artigo, concluiu pela obrigatoriedade a incorporação da Convenção, por meio de consulta pública às comunidades tradicionais, assim reconhecidas, pela Agência Nacional de Mineração (ANM ou Ministério de Minas e Energia (MME) antes da decisão de expedição do Alvará de Pesquisa, sugerindo que estes órgãos, adotem medidas para equacionar conflitos territoriais entre as atividades de mineração com áreas de assentamentos de reforma agrária, mediante a consulta prévia, livre e informada, antes da decisão de expedição de atos autorizativos.
O autor destaca ainda que desde quando o proprietário ou posseiro do solo perdeu a prioridade no requerimento de pesquisa mineral, estabelecido no Decreto-Lei n.º 227, de 28 de fevereiro de 1967, que o país registra conflitos e relações sociais entre comunidades e empresas de mineração. Há muita discussão em torno desse tema. Segundo ele, o acesso, por parte das mineradoras as áreas de povos ou comunidades tradicionais, em especial a de assentamentos especiais, carecem de que as mesmas sejam ouvidas mediante consulta pública, antes de qualquer medida administrativa seja tomada pelo Estado por meio de seus órgãos governamentais.
Convenção da OIT
Entre os instrumentos normativos veiculadores desse novo quadro jurídico, cujo número de estudos científicos é, ainda, bastante reduzido, destaca-se internacionalmente, a Convenção n.º 169 da Organização Internacional do Trabalho (1989) - 169/OIT, incorporada ao direito brasileiro pelo Decreto n.º 5.051, de 19 de abril de 2004, de forma vinculada, que se instituíram avanços no reconhecimento através da autodeterminação dos indivíduos culturalmente diferenciados, no caso, os povos indígenas e tribais, em Estados soberanos, com notáveis aspectos de direito econômico, sociais e culturais, cujos direitos devem ser consagrados pelos Estados.
O estudo destaca que a categoria, povos tribais, da Convenção nº 169/OIT, não se refere a uma única experiência social e histórica, sendo que podem ser consideradas como tribais as que possuam condições sociais, culturais e econômicas que os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições, ou por legislação especial; tenham consciência de sua identidade tribal, aí se incluindo os povos e comunidades tradicionais e territórios tradicionais, compreendidos no art. 3.º, I, II do Decreto n.º 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, como “aqueles grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas, gerados e transmitidos pela tradição”.
Comunidades tradicionais, assim reconhecidas como povos tribais, pela doutrina e jurisprudência, fazem partes dos projetos de assentamentos ambientalmente diferenciados estabelecidos no art. 10, I, II e III do Decreto n.º 9.311, de 15 de março de 2018, ou sejam:
Projetos de Assentamento Agroextrativista (PAE), Projetos de Desenvolvimento Sustentável (PDS), Projetos de Assentamento Florestal (PAF), e outras assim estabelecidas como protegidaspelos órgãos federais e estaduais do meio ambiente, cujas áreas, por vezes se sobrepõe as de interesses de projetos de mineração, principalmente na Amazônia, sendo que, quando do ingresso de empresas de mineração em seus domínios, mesmo com respectivos títulos autorizativos, mas sem a devida consulta e ao consentimento prévio, livre e informado, conforme estabelece a 169/OIT, que precisam ser compreendidos tanto nos contextos geográficos, das injunções fundiárias e econômicas, quanto no dia-a-dia das relações entre as partes envolvidas, nas experiências e histórias dos atores, instituições e lugares, que no caso, sejam evitados conflitos e animosidade nas suas relações sociais, quer sejam internas ou externas aos assentamentos especiais.
O autor reforça também que o estudo tem como objetivo principal, examinar e discutir, mesmo que embrionariamente, se, diante do tratado internacional e legislação brasileira, existe a obrigatoriedade de consulta pública as populações tradicionais, estabelecidas em terras tradicionalmente ocupadas, como os assentamentos especiais, cada vez que sejam previstas medidas administrativas, no caso específico, a autorização de pesquisa mineral, pela Agência Nacional de Mineração (ANM) ou Ministério de Minas e Energia (MME), e se está tendo aplicabilidade.
Para inferir se a base jurídica existente, pode e tem sido aplicada como instrumento legal para a referida oitiva prévias das populações tradicionais, foi utilizado o método científico dedutivo, partindo-se de modelos normativos (internacionais, constitucional, legal e infralegal), cujo procedimento é o da pesquisa bibliográfica e documental, tomando-se como base, a 169/OIT, a legislação brasileira, doutrinas, e um caso concreto, decorrente de Ação Civil Pública por parte do Ministério Público Federal em face de mineradoras inseridas na área do Projeto Agroextrativista (PAE) da Gleba Lago Grande da Franca, de Santarém.
A discussão teórica, tem na sua primeira parte uma breve caracterização do Projeto Agroextrativista (PAE) da Gleba Lago Grande da Franca, na segunda parte, um apanhado dos direitos as concessões minerais existentes na área, seguindo-se, na terceira parte, de uma explanação e comprovação da comunidade tradicional como sendo povo tribal, constante na 169/OIT, com posterior explanação sobre a consulta prévia, livre e informada, tendo como finalização a discussão do direito e aplicabilidade da consulta para expedição de Alvará de Pesquisa mineral no caso em concreto, destinado a garantir ou não o cumprimento das obrigações do tratado.
PAE Lago Grande
A regularização fundiária, no âmbito federal, no Oeste do Pará, se tornou possível a partir de 1977, por meio da reforma agrária do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que, em conjunto com políticas ambientais visavam promover a conservação da biodiversidade, buscando reconhecer e garantir a segurança fundiária, reprodução social e a posse coletiva da terra aos povos e comunidades tradicionais, que possuíssem identidade cultural própria e uma relação diferenciada com o território, que se concretiza com a implantação dos Projetos Assentamentos Diferenciados (Projetos de Assentamento Agroextrativista/PAE, Projetos de Assentamento de Desenvolvimento Sustentável/PDS e
Projetos de Assentamento Florestal/PAF), estabelecidos no art. 10 do Decreto n.º 9.311, de 15 de março de 2018.
O Plano da Amazônia Sustentável (2008), tem entre suas diretrizes gerais para promoção do desenvolvimento sustentável da Amazônia brasileira, assegurar os direitos territoriais dos povos e comunidades tradicionais (ribeirinhos, extrativistas, povos indígenas, quilombolas, entre outros), que constituem a base para a sua reprodução social e integridade cultural, incluindo a criação e à implantação de modalidades alternativas de assentamento rural, como os Projetos de Assentamento Extrativista (PAE), adequados a diversidade sociocultural, econômica e ambiental na região.
A incorporação de uma extensa área no oeste do Pará, ocorreu pelo Estado entre 1977 e 1980, quando do Projeto Fundiário de Santarém, com a arrecadação da Gleba “Lago Grande de Franca”, que possui o total de 299.062,00 hectares, dos quais foram arrecadados 250.344,00 ha à União, conforme a matrícula n.º 3.104, Livro 2-RG do Cartório do 1.º Oficio de Registro de Imóveis da Comarca de Santarém/PA, 08/09/1980.
A conturbada situação socioambiental na Gleba Lago Grande de Franca, decorrente do aumento de grilagem de terras, exploração madeireira ilegal, desmatamento e à pecuária extensiva, no desenrolar dos anos, levou organizações socioambientais, lideradas pelo Grupo de Defesa da Amazônia (GDA) e pelo Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS) articularem a elaboração de uma proposta para a criação de uma reserva extrativista.
A partir de fins da década de 1990, pressionado pelas lideranças da região, o INCRA, passou a planejar a conversão do conjunto das áreas arrecadadas da Gleba Lago Grande de Franca em um "Projeto de Assentamento Agroextrativista", modalidade criada pela Portaria do INCRA n.º 268, de 23 de outubro de 1996 (Brasil, 1996), destinado a populações tradicionais para a exploração de áreas dotadas de riquezas extrativas, quando de atividades economicamente viáveis e ecologicamente sustentáveis, a serem executadas pelas populações que ocupem ou venham a ocupar as mencionadas áreas, criando o Projeto Agroextrativista (PAE) da Gleba Lago Grande da Franca via Portaria INCRA/SR30/n.º 31 de 28 de novembro de 2005 (Brasil, 2005), transferindo todos os lotes arrecadados às populações tradicionais locais, que segundo a Federação dos Agricultores do PAE Lago Grande de Franca (FEAGLE), que representava, em 2019, aproximadamente 35 mil pessoas, distribuídas em 144 comunidades, representadas por 82 associações, sendo considerado o maior assentamento rural do País, sem, contudo, não ter realizado a análise do cumprimento ou não das cláusulas resolutivas destes títulos, muito menos emitiu a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) para a Federação, uma vez que o caráter desta modalidade de projeto de assentamento é coletivo.
O Plano de Utilização (PU) do Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE) da Gleba Lago Grande de Franca, aprovado em 2017, é o principal regulamento das comunidades. No documento estão descritas as regras de uso dos recursos naturais, bem como os direitos e deveres de todos os moradores que nele trabalhem e vivem, fundamentadas em algumas diretrizes, entre as quais a de intervenção no solo e subsolo, salientando que tais diretrizes tratam entre outras, da intervenção de atividade de mineração, agronegócio, hidrelétricas, portos graneleiros e madeireiros, do item 53, que assim se expressa: Toda e qualquer atividade relacionada à mineração, ao agronegócio, à construção de hidrelétricas, a portos graneleiros e madeireiros, que cause danos à qualidade de vida das famílias e inviabilize a garantia de seus direitos no PAE Lago Grande, é proibida e deve ser submetida ao direito de consulta prévia e informada, de acordo com a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Também é necessária a realização de audiências públicas para debater sobre os impactos sociais, ambientais e culturais das atividades planejadas sobre o território.
Os Projetos Agroextrativistas não se encontram dentro das áreas legalmente impedidas de mineração, impostas pela legislação vigente, como os casos das Unidades de Conservação (integral e de uso sustentável) e estipuladas em seus planos de uso, conforme art. 2.º e 7.º da Lei n.º 9.985 de 18 de julho de 2000 (Brasil, 2000), que estabelece o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), e, portanto, não tem o condão, em seu Plano de Uso, de proibir, limitar, autorizar e fiscalizar a extração e venda de bens minerais, em seu espaço territorial, pois a competência é exclusiva da União, conforme dispõe o art. 22 da Constituição Federal de 1988.
Entretanto, o Plano de Utilização, conforme acima transcrito, prevê que a comunidade seja submetida ao direito de consulta prévia e informada, de acordo com a 169/OIT, e ainda, a realização de audiências públicas para debater sobre os impactos sociais, ambientais e culturais das atividades planejadas sobre o território do PAE, que deve ser considerada.
Direito de concessões no PAE Lago Grande
Na área do PAE, encontram-se inseridas, 30 áreas requeridas junto a Autarquia, sendo 12 com Requerimentos de Pesquisas, 15 com Alvarás de Pesquisa, e três com Requerimento de Lavra, distribuídas entre as empresas Matapú Sociedade de Mineração Ltda., Alcoa World Alumina Brasil Ltda., Cowley Mineração Ltda. e RBS-REDSTONE Mineração do Brasil Ltda., cobrindo uma área de 187.579,00 ha, que representa aproximadamente 75% da área total do PAE.
Consulta pública
A comunidade inserida no PAE do Lago Grande de Franca, originária de concessão de terras de domínio público, "modalidade destinada a populações tradicionais para exploração de riquezas extrativistas, por meio de atividades ecologicamente sustentáveis", possuem, portanto, o direito de serem ouvidas forma livre, prévia e informada sobre a possível atividade de pesquisa mineral naquela área, pois serão, os mesmos, diretamente impactados.
Expedição de Alvará
O fato em análise, decorre de que Alcoa World Alumina Brasil Ltda., e a sua subsidiária, Matapu Sociedade de Mineração Ltda., detentoras, dentre outros, de Requerimentos de Pesquisa Mineral e Autorizações de Pesquisa da Agência Nacional de Mineração (ANM), na área do PAE, fizeram acordos com alguns posseiros para execução dos seus trabalhos de prospecção na região do assentamento coletivo, e que segundo Relatório n.º 2/2018/2ºOfício (SAGOI e AZEVEDO, 2018), incluso nos autos do processo n.º 1000362-21.2018.4.01.3902 da Ação Civil do Ministério Público Federal, foram: “diversos os modos de ingresso das empresas naquela região, criando temores e gerando a desagregação do movimento social, modificando não somente o modo de vida dos comunitários, mas também sua organização político-social, subverso para enfraquecer os movimentos sociais locais e propagar benefícios da mineração na área, com a distribuição de jornais e propaganda, e de possibilidade de auxílio financeiro para projetos sociais, além da empresa (ré) estar entrando em contato com pessoas que não são lideranças nas comunidades, o que geraria a descredibilização das instâncias representativas das comunidades, efeito este muito severo e para as comunidades que vivem em áreas coletivas, que acabam gerando cisões internas, e impactando a forma de viver diferenciada destas comunidades”.
Entre os pedidos da referida ação, por meio de tutela provisória, um deles, é que as empresas rés não ingressem na área do Projeto de Assentamento Agroextrativista do Lago Grande sem antes tenha realizado a consulta prévia, livre e informada às comunidades. O objetivo dos procedimentos, consulta pública e/ou audiência pública, forma livre, prévia e informada, no caso do PAE, em concreto, é esclarecer, fundamentalmente, todos os itens do projeto de pesquisa, desde os mais simples aos mais complexos, e para isso é necessário a presença de bons moderadores, indicados por todos interessados no negócio jurídico (comunidades tradicionais, seus representantes, o Estado, as empresas envolvidas, e demais atores interessados) para que haja plena comunicação entre os envolvidos, o que é fundamental para atingir o sucesso na consulta. Neste sentido, o art. 15.2 da Convenção da OIT, assentado no Decreto n.º 5.051 de 19 de abril de 2004, dispõe que: “Em caso de pertencer ao Estado a propriedade dos minérios ou dos recursos do subsolo, ou de ter direitos sobre outros recursos existentes nas terras, os governos deverão estabelecer ou manter procedimentos com vistas a consultar os povos interessados, a fim de se determinar se os interesses desses povos seriam prejudicados, e em que medida, antes de se empreender ou autorizar qualquer programa de prospecção ou exploração dos recursos existentes nas suas terras, devendo os povos participar sempre que for possível dos benefícios que essas atividades produzam, e receber indenização equitativa por qualquer dano que possam sofrer como resultado dessas atividades”.
O principal instrumento jurídico, interno das comunidades, para a concessão de uso, é o Plano de Utilização (PU) do Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE) da Gleba Lago Grande de Franca, aprovado em 2017, que deve ser reconhecido, pelo poder público em suas decisões, estabelece que toda e qualquer atividade relacionada à mineração, ao agronegócio, à construção de hidrelétricas, a portos graneleiros e madeireiros, que cause danos à qualidade de vida das famílias e inviabilize a garantia de seus direitos no PAE Lago Grande, é proibida e deve ser submetida ao direito de consulta prévia e informada, de acordo com a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Também é necessária a realização de audiências públicas para debater sobre os impactos sociais, ambientais e culturais das atividades planejadas sobre o território.
Comunidades tradicionais, com condições sociais, culturais e econômicas características, no caso de assentamentos humanos diferenciados, são reconhecidas como “tribais” pela doutrina, legislação e jurisprudências já firmadas, resguardadas pela 169/OIT. Observamos que o Projeto Agroextrativista do Lago Grande de Franca, com 144 comunidades tradicionais, reconhecidas como “tribais”, tem 75% delas tomadas por Requerimentos de Pesquisas, Alvarás de Pesquisas e Requerimentos de Lavra Mineral, cujos acessos indiscriminados por parte das empresas, sem consentimento dos assentados, causam conflitos, resistências e protestos em desfavor a exploração mineral.
O autor conclui o estudo lembrando que a Convenção n.º 169/OIT, cumulada com a legislação nacional, Plano de Uso (PU) do PAE do Lago Grande de Franca, doutrina, jurisprudências e sentença judicial, tornam obrigatória a exigibilidade, de consulta(s) e/ou audiência(s) pública(s) prévia(s), as comunidades reconhecidas como tradicionais, cada vez que sejam previstas medidas administrativas, de autorizações, no caso em concreto Alvará de Pesquisa, ou concessões minerárias, suscetíveis de afetá-los diretamente.
Segundo ele, é responsabilidade da Agência Nacional de Mineração (ANM) e do Ministério de Minas Energia (MME) a promoção, dentro de suas competências, da adequação, propositura e coordenação de medidas para equacionar conflitos territoriais entre as atividades de mineração com áreas de assentamentos de reforma agrária, por meio da consulta prévia, livre e informada, antes da decisão de expedição de atos autorizativos dos diferentes regimes (autorização, concessão, licenciamento, permissão de lavra garimpeira e monopolização), quando em áreas de comunidades caracterizadas e reconhecidas como “tribais”, restando os mesmos viciados, se assim não procederem.
Compete ao Estado, no estudo de caso aqui analisado, por meio da Agência Nacional de Mineração (ANM), a convocação de tais mecanismos de interlocução entre o poder público (governo) e os atores da sociedade civil, exigidos pela 169/OIT, que são eficazes para se evitar conflitos e buscar manter boa relação entre as comunidades e empresas de mineração. Assim, faz-se necessária a devida observância, por parte do Estado, dos direitos das comunidades tradicionais envolvidas em áreas de mineração, assunto que merece destaque, à luz do Estado moderno, pois tais atividades devem se harmonizar com os ideais do desenvolvimento sustentável dos grupos tidos como culturalmente diferenciados.
O artigo científico de Carlos Alberto Schenato foi apresentado como requisito parcial à obtenção do grau de Especialização em Direito da Mineração, em Belo Horizonte/MG no mês de agosto de2020.
Fonte: O EstadoNet
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